Panamá está a punto de regularizar a más de 400 personas que ingresaron buscando protección, pero podrá lograr el objetivo antes de que se acabe el tiempo para implementar la Ley 81, el 15 de marzo de 2014? El proceso de regularización de más de 400 personas colombianas que huyeron de la violencia hacia Panamá inició en el 2012 luego de más de 10 años de espera. Es una actuación ejemplar del Gobierno Panameño para la protección de los derechos de las personas que de manera forzada han cruzado la frontera, pero el camino hacia la entrega de la residencia permanente a esta población requiere aun más esfuerzos de las instituciones nacionales y locales. La violencia generada en el marco del conflicto armado en Colombia y sus graves consecuencias humanitarias causan el desplazamiento forzado de personas colombianas hacia el territorio de Panamá. El reclutamiento forzado, las amenazas de muerte, la persecución de actores armados y temor por sus vidas son las principales razones para que estas personas crucen la frontera buscando protección internacional en Panamá. En respuesta a esta situación, el Estado panameño ha asumido las obligaciones y aplicado las disposiciones que derivan de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (1951) y su Protocolo (1967) relativas al reconocimiento, protección y asistencia de las personas que se encuentran en busca de asilo. Además en caso de afluencia masiva de personas que ingresan al país en busca de protección se contempla la figura del estatuto humanitario provisional de protección, bajo el cual se ampararon más de 890 personas que por la violencia en Colombia se desplazaron hacía las provincias fronterizas de Darién y Guna Yala, a finales de los 90’s. Estas personas no gozan de los mismos derechos y beneficios legales y sociales de las personas reconocidas formalmente como refugiadas y sufren limitaciones de movilización en territorio panameño. En Tortuga, comunidad ubicada en la Comarca Emberá-Wounaan, provincia de Darién, Eder -un indígena Emberá desplazado por la violencia- se ofrece a mostrarnos su casa. Mientras que su familia nos abre paso para ingresar a su vivienda, Eder habla del actual proceso de registro que traerá nuevas oportunidades para él y su familia. “Sin esos documento seguiremos caminando seguros y tranquilos acá en Panamá, pero sin ninguna historia que contar. ¿Usted me pregunta a mi qué he hecho yo en estos 11 años en Panamá? Mi vida ha sido lo que usted puede ver (Eder señala su casa y sus cultivos). Mientras algunos indígenas viajan a estudiar, conocen el campo o la ciudad, transportan sus plátanos y los venden en cualquier parte, hacen amigos o se enamoran de la mujer del pueblo de al lado; yo he caminado por más de 10 años de mi casa a los cultivos y de los cultivos a mi casa”. “El Estado ha empezado a asumir una deuda social que también representaba desafíos para las instituciones panameñas en la asistencia a esta población colombiana”, dice una, funcionaria de la Oficina Nacional para la Atención de Refugiados (ONPAR) y encargada de la implementación de la Ley 81. La Ley 81, que establece los requisitos para que los extranjeros bajo estado humanitario provisional de protección apliquen para la residencia permanente, se oficializó en diciembre de 2011 y abrió la puerta para la regularización de quienes hasta el momento el gobierno cobija bajo el estatus de Protección Temporal Humanitario (PTH). El reto para las instituciones panameñas es de grandes proporciones, la Ley 81 por ser de carácter excepcional debe implementarse en un periodo de dos años (2012 – 2014), el trabajo y los esfuerzos en la coordinación de las instituciones para lograr el otorgamiento de las residencia permanente debe ser continuo.
La puerta de la Regularización
Alrededor de 890 personas colombianas fueron cobijadas bajo el status de PTH, entre 1998 y el 2006 en Panamá, bajo la aplicación del Decreto Ejecutivo No. 23 de 1998. El estatus de PTH, según el Decreto debía ser de carácter transitorio. “Se supone que los PTH retornarían a Colombia en un tiempo no mayor a los dos meses, mientras las autoridades competentes hacían los preparativos para que estas personas fueran repatriadas o reasentadas en un tercer país. Pero la realidad es que la mayoría de estas personas viven en Panamá desde hace más de diez años bajo un estatus que restringe su libertad de movimiento”, dice el encargado de la renovación de fotografías y documentación del Servicio Nacional de Migración de Panamá. A diferencia de quienes tienen el status de PTH, las personas que reciben documentos de solicitantes de la condición de refugiado o el estatus de refugiadas, no tienen restricciones en su libertad de movimiento en territorio panameño.. Por el contrario, para los PTH las limitaciones de movilización condicionan las oportunidades de acceso a derechos básicos y las perspectivas de integración local. En el caso de las y los jóvenes, las alternativas educativas y laborales se ven muy limitadas por esta situación. Además la falta de permiso de trabajo obliga a las personas bajo estatus de PTH a dedicarse a actividades de subsistencia sin poder diversificar sus medios de generar ingresos. Debido a estas restricciones varias personas colombianas en esta condición han optado por buscar otras vías para regularizar su permanencia en Panamá, mientras que otras han retornado a Colombia. Actualmente hay 408 personas con estatus de PTH viviendo en Panamá, de acuerdo al último registro realizado por la ONPAR. La mayoría de estas personas permanecen en las comunidades receptoras de Jaqué, El Real, Puerto Obaldía, Boca de Cupe, Yape, Yaviza y la Palma, ubicadas en zonas selváticas y cerca de la frontera con Colombia. Muchos de estas personas pertenecen a etnias indígenas o comunidades afro-descendientes, que en Colombia han sido denominados como sujetos de especial protección constitucional por los inminentes riesgos que corren en medio del conflicto armado. “Nosotros acá hemos vivido con muchas restricciones por más de una década”, dice Giovanny (joven de 17 años), hijo de Eder. “Muchos PTH se han ido de Panamá. Conocí a una persona que estuvo en la cárcel durante 4 meses, porque cuando lo requisó el personal de seguridad fronteriza no tenía los papeles de PTH y como estaba por fuera del territorio y no podía movilizarse lo metieron preso. Después de eso él se fue con toda su familia para Colombia”. Gracias a la labor de incidencia de las organizaciones de sociedad civil que trabajan el tema de asilo, ACNUR y NRC, se logró que el gobierno de Panamá a través del Ministerio de Gobierno aprobara la Ley No. 81 de 2011, que abrió las puertas para que de manera gratuita las 408 personas con estatus de PTH puedan obtener la residencia permanente en Panamá. Este cambio de estatus permitirá a los PTH tener la posibilidad de movilizarse con libertad en Panamá, podrán legalizar sus tierras, tendrán los mismos derechos a educación, salud, vivienda y trabajo que la población panameña además de permitirles su integración a la vida nacional, con la posibilidad de optar posteriormente por una solución duradera, basada en los principios de protección, de acuerdo a los estándares internacionales.
Segunda oportunidad en Panamá
Logros en el inicio de implementación de la Ley Es temprano en Riosito, Comarca Emberá-Wounaan ubicada en la provincia de Darién. No hay muchos habitantes fuera de sus casas. El equipo conformado por personal de ONPAR y el Servicio Nacional de Migración de Panamá inician su labor de registro y toma de huellas de las personas con estatus de PTH en el lugar. El trabajo entre las instituciones del estado parece estar respondiendo a los requerimientos de la ley 81. “La coordinación entre las instituciones panameñas para la implementación de la Ley 81 no tiene precedentes en materia de migración en Panamá: el Ministerio de Gobierno a través de ONPAR, el Servicio Nacional de Migración, la Policía Nacional, la Cruz Roja Nacional, el Tribunal Electoral, el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Consulado de Colombia en Panamá nos hemos puesto de acuerdo para lograr los objetivos de la Ley”, dice una funcionaria de ONPAR. Si bien, la coordinación y planeación de las actividades no es fácil y la logística para responder al cronograma de implementación de la Ley resulta con frecuencia un reto mayor, las instituciones panameñas y el Consulado colombiano han logrado que las barreras para la protección de los PTH se despejen al asumir las responsabilidades que la Ley les demanda para la protección de los derechos de los PTH en sus territorios y bajo sus jurisdicciones. Fredy y su familia, en Riosito, no saben “literalmente” los cambios positivos que traerá la Ley. “Esta es la segunda vez que nos mandan a llamar para entregar información de la familia: nuestra fecha de desplazamiento, nos piden documentos colombianos, la fecha de llegada a Panamá, los datos de nacimiento. Hoy nos toca registrar nuestras huellas. No entendemos muy bien esto del registro, solo sé que todo esto le permitirá a mi hija salir a estudiar”. La situación de las niñas con estatus de PTH es preocupante, el hecho de tener restricciones a movilidad, incluso para acceder a la educación secundaria, por lo general coincide con el embarazo a los 13 ó 14 años de edad y el incremento de violencia familiar. La residencia permanente asegurará un desenlace diferente para este grupo de niñas y niños. “Durante la implementación de la Ley hemos tenido varios logros, estamos recolectando toda la documentación necesaria de los 408 casos identificados. Ya realizamos una gira con el Cónsul de Colombia para realizar la renovación o tramitación de la cedula colombiana de las personas PTH como lo exige la Ley 81. Pese al difícil acceso a estas zonas selváticas en el Darién hemos logrado conocer la situación de los PTH e identificado las necesidades en salud y educación principalmente, con seguridad esta información posibilitará una mejor respuesta de las autoridades panameñas”, comenta la promotora de ONPAR en el Darién Central. El trabajo de coordinación llevado a cabo hasta la fecha para la implementación de la Ley entre la instituciones de gobierno, las organizaciones internacionales y el Consulado colombiano han permitido hasta el momento impulsar una respuesta significativa en el marco de las soluciones duraderas para las personas con estatus de PTH.
Para cumplir con la regularización
Los retos para el 2013 Para lograr el objetivo del proceso de regularización establecido en la Ley No. 81 de 2011, se establece que la ONPAR será la oficina encargada de la coordinación de la implementación de este proceso, y trabajará en conjunto con el Servicio Nacional de Migración, Ministerio de Trabajo, Tribunal Electoral y otros actores necesarios para el desarrollo del proceso. Desde que se inició el proceso de implementación de la Ley en el 2012, se ha recolectado información necesaria para otorgar la residencia permanente a los 408 casos identificados, pero todavía faltan documentos que demuestren la nacionalidad colombiana, tramitar expedientes, revisar y verificar datos, emitir certificaciones y diligenciar la resolución de residencia permanente. “Nuestro mayor reto es lograr contar con todos los trámites faltantes antes de finalizar el 2013, esto porque la Ley se aplica por un término de dos años solamente dice la promotora de ONPAR. “Ya tenemos los registros, ahora es necesario recopilar los datos en ONPAR y pasar los archivos a el Servicio Nacional de Migración para tramitar los documentos”, comenta una funcionaria de ONPAR. Sin embargo, para que ONPAR pueda terminar con la recopilación de los datos es necesario que el Consulado de Colombia tramite los documentos de identidad y que la Dirección de Investigación Judicial (DIJ) emita los records policivos que hacen falta cuanto antes. Sin estos documentos el riesgo de no terminar el trabajo a tiempo se incrementará en Panamá. Adicionalmente, es necesario que el Servicio Nacional de Migración actúe de manera rápida y expedita, pues deberá verificar la información de más de 400 personas. “Nos han dicho que Migración verificará la información que le entregamos y revisarán nuestros antecedentes penales en Panamá, esperamos que todos esos trámites los puedan realizar lo antes posibles, hemos esperado 10 años esta oportunidad”, nos explica Eder. Para mejorar las opciones de vida de población con estatus de PTH es fundamental que se superen las barreras para obtener el permiso de trabajo o lograr el acceso a programas de gobierno. “No importa cuál sea la opción de trabajo, lograr un permiso es imposible, obtener el permiso para salir, si el trabajo está en otra comarca o en la ciudad, demora mucho tiempo; varios salen a trabajar sin los permisos exponiéndose a detenciones o a quedar en medio de la selva escondiéndose de los retenes del Servicio Nacional de Fronteras (SENAFRONT)”, explica Giovanny, quien ha visto cómo otras familias arriesgan su libertad y permanencia en el país para poder conseguir dinero para su alimentación, pagar la educación o acceder a un servicio de salud. Será imprescindible que adicionalmente a la recopilación y trámite de archivo, ONPAR conjuntamente con el Ministerio de Trabajo realicen una nueva gira a los territorios donde habitan las personas bajo estatus de PTH para otorgar los permisos de trabajo, de esta forma esta población podrá acceder sin inconvenientes a la oferta laboral o trabajar sin los riesgos que ello implica actualmente; la logística será fundamental y la gira requerirá ser planeada con el suficiente tiempo de antelación para cumplir con la obligación. La coordinación de las diferentes instituciones y la información recopilada sobre la situación actual de los PTH deberá servir como insumo para elaborar planes de acción que permitan el goce efectivo de los derechos de esta población. Las acciones para lograr adecuadas soluciones duraderas para esta población no sólo deben repercutir en la situación marginal de esta población sino en la situación actual de las comunidades receptoras. El 57,9 % de los hogares en el Darién se encuentran por debajo de la línea de pobreza, esta cifra en los territorios indígenas donde se encuentran la mayoría de los PTH alcanza el 90%.. Menos del 40% de la población indígena tiene acceso a agua potable.
La entrega de la Residencia no es suficiente
Casos pendientes y la espera de cientos de refugiados La Ley 81 sólo prevé cumplir con el trámite para la entrega de la residencia permanente a las personas con estatus de PTH que se encuentran registrados en los censos realizados, sin embargo “hay varios casos, no más de 15 personas, que por alguna razón no quedaron registrados en el censo, por ejemplo: los padres indígenas de la comarca entregaron a su hija menor de edad a sus abuelos para su cuidado, cuando el censo se llevó a cabo, los padres no registraron a la menor de edad y los abuelos pensando que sus padres lo harían tampoco la registraron”, explica una funcionaria de ONPAR. Es urgente que ONPAR defina el futuro inmediato de estos casos y logre una respuesta inclusiva y pronta para favorecer los derechos de quienes están por fuera del censo y demuestran de manera transparente su estadía en Panamá, respetando los Derechos Humanos y acogiendo el Derecho Internacional de los Refugiados. Orientar e informar a las personas con estatus de PTH sobre el cambio de status, derechos y deberes como residentes permanentes es fundamental para promover goce efectivo de los derechos. Las funcionarias de ONPAR son conscientes del carácter obligante de la Ley, pero creen que es necesario diseñar planes para “capacitar al Servicio Nacional de Frontera, a las instituciones locales encargadas de proveer servicios de salud y educación sobre la nueva documentación, de lo contrario se correrá el riesgo de que la entrega del documento se quede sólo en el papel. Es importante difundir la información para permitirle a las personas beneficiarias de la Ley acceder a sus derechos como ciudadanos y ciudadanas panameñas”. Una labor pendiente y de mayores proporciones para Panamá es continuar mejorando la comprensión sobre los instrumentos internacionales de protección para los refugiados. Si bien la condición de las personas con estatus de PTH está por mejorar, muchas personas que buscan protección en Panamá también esperan que su situación sea resuelta. Es importante fortalecer y agilizar el procedimiento de determinación de la condición de refugiado y seguir trabajando para responder a los vacíos relacionados con la protección de las personas solicitantes y refugiadas en el país y dar una respuesta más adecuada a la población vulnerable, especialmente a niños y niñas no acompañados, madres cabeza de familia y personas de la tercera edad. Precisamente, los esfuerzos realizados en la implementación de la Ley 81 han permitido visibilizar la situación de las personas en necesidad de protección internacional y la gestión de ONPAR. Esta estimación también implica detenerse a analizar la influencia del contexto fronterizo en el desplazamiento y las implicaciones que el flujo de población con necesidad de protección internacional está teniendo sobre las comunidades receptoras para fortalecer los mecanismos de integración local. Finalmente, dado que la respuesta a la población bajo estatuto de protección temporal humanitaria involucra a varias instancias del Estado panameño, se debe promover la complementariedad en los programas institucionales, para lograr una verdadera integración dentro de la sociedad panameña. Así mismo se debe trabajar en las comunidades indígenas en materia de salud, educación y vivienda para que puedan obtener una mejor calidad de vida. Igualmente será fundamental seguir trabajando en sensibilizar tanto a funcionarios y funcionarias de instituciones públicas como a la población receptora de la importancia de no estigmatizar a la población refugiada para que se brinden garantías de protección adecuada para todas las personas sin importar su edad, género o condición familiar.
